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魏昭峰:新时期电力工程质量监督工作的调研分析

时间:[2018-06-13 ] 信息来源:《中国电力企业管理》
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编者按

  为深入学习贯彻党的十九大精神,严格落实《建设工程质量管理条例》、《中共中央国务院关于开展质量提升行动的指导意见》(中发(2017)24号)等规定, 2017年11月,中国电力企业联合会成立了以专职副理事长魏昭峰为组长,电力工程质量监督总站和《中国电力企业管理》杂志社有关人员组成的调研组,先后赴云南电网公司、国家能源局昆明监管办、国网河南省电力公司、国网湖北省电力公司和国网华中分部等单位开展专题调研。调研组就新时期电力工程质量监督工作面临的问题以及下一阶段工作思路与有关单位进行了深入交流研讨。本文是此次调研成果之一,希望能对进一步做好新时期电力工程质量监督工作有所启发和帮助。

  改革开放40年以来,我国电力建设取得了举世瞩目的辉煌成就,电力装机容量从1978年的5712万千瓦跃升到2017年的17.8亿千瓦,位居世界首位。我国建成了世界上海拔最高的长距离输电线路——青藏联网工程,即将建成电压等级最高、输送容量最大、输送距离最远、技术水平最先进的特高压输电工程——昌吉—古泉±1100千伏特高压直流输电工程,大容量、远距离的特高压输电网已贯通祖国的东西南北;建成了全球规模最大的水电工程——三峡水电站和难度最大的水电工程——锦屏水电站;建成了世界首台100万千瓦二次再热超超临界燃煤发电机组和首台60万千瓦超临界循环硫化床锅炉机组并投入商业运营,火电装机已近11亿千瓦。据统计,全世界只有美国在20世纪70年代曾经达到过年投产发电装机容量近5000万千瓦。我国在年投产发电装机容量和发展速度上,均创造了世界电力发展史上的新纪录。

  “十三五”以来,随着国家经济政策调整和能源结构转型步伐加快,我国已从电力紧缺时代跨入了电力相对富余时期, 煤电去产能愈来愈迫切,电力建设从“跑马圈地”“大干快上”到“急刹车”,仅仅只是几年的光景。近年来,传统火电和水电建设项目急剧萎缩,电力建设领域过度竞争和最低价中标现象,也造成部分项目出现了质量安全隐患。风电和太阳能发电等新能源建设项目虽然保持一定规模,但是由于建设主体多元和项目分布分散,加之电力建设市场行业监管缺失,新时期电力工程建设安全风险日增。2016年,我国电力建设工程发生了“11•24江西丰城电厂特别重大安全事故”,人民生命财产安全遭受了重大损失,也暴露出电力工程建设领域存在诸多深层次问题,引起了党中央和国务院的高度重视。

  当前,电力体制改革、国资国企改革、企业内部改革相互重叠、并行推进,安全事故对改革方向和进程的负面影响会被成倍放大。深入调查研究新时期电力工程质量监督工作现状与问题,努力做好新时期电力工程质量监督工作,确保电力工程建设质量,是电力行业企业最大的政治和最根本的使命。

  电力工程质量监督成效显著

  我国《建筑法》和《建设工程质量管理条例》规定,我国施行建设工程质量监督管理制度。电力行业的工程质量监督工作始于1986年,当时的水利电力部按照国家计委要求,设立了基本建设工程质量监督总站,并在各省级电力局设立机构,按照“总站+省中心站+地市(或项目)监督站”模式构建了电力工程质量监督机构(以下简称“质监机构”)体系。之后,随着国务院对电力工业主管部门的调整,各级质监机构虽然经历了多次更名,但工作职责始终未变。

  2013年,国家电网公司按照国家能源局规定,将电力工程质量监督总站移交给中国电力企业联合会(以下简称“中电联”)之后,新总站严格落实“国家能源局归口管理,质监机构独立实施,电力企业积极支持”的工作机制,按照“三管理、两制订和一承担”责任要求,认真贯彻国家能源局和中电联提出的“科学严谨、依法监督、优质服务”宗旨,坚持求真务实、敢于担责、稳扎稳打的原则,以制度建设、标准建设和队伍建设为突破口,逐步理顺了体系,实现了电力工程质量监督检查工作的专业化、标准化和信息化。

  一是建立了较完善的三级管理体系。2013年以来,电力工程质量监督总站着力建立健全“总站-中心站-项目站”三级机构体系。电力工程质量监督中心站36个,其中省级中心站33个,全部设在各省电力(电网)公司;专业中心站共3个,即华能中心站(设在华能集团)、核电中心站(设在核工业集团)、直属中心站(总站直管)。项目站分两类共计605个,一是设在各地市级电力公司的电网项目监督站,二是设在各大型发电项目的电源项目站。

  二是建立了较完善的工作标准体系。编制了输变电、火电、风电和光伏发电工程质监大纲并由能源局颁布实施;编制了《质量监督检查标准化清单》、《质量监督检查实施程序》、《检查组工作细则》和《质量监督检查档案管理办法》等,统一和规范了工程质量监督工作行为。

  三是建立了工程质量监督工作平台。平台由门户网站、公共服务、现场检查、信息统计等系统构成,实现了项目注册申请、监督检查、人员管理、工作考核、信息统计和资讯发布等业务的全信息化管理。

  四是改进了检测试验机构管理模式。制订了《电力工程检测试验管理办法》和《电力工程检测试验费用定额》,对现场第三方试验室开展能力认定,有效规范了检测市场。

  五是规范了质量监督专业人员管理。开展了质量监督专业人员教育培训等工作,印发了《质量监督专业人员聘用管理办法》、《专业考试工作细则》等规章制度,编写了考试教材和题库,建立了全国统一的专家库,聘书由总站统一颁发,人员实行动态管理。目前专家库规模为:高级专家553人,专家6643人,涵盖了电力行业各个专业。

  2013年以来,电力工程质量监督总站发挥自身技术优势,积极开展项目质量监督服务,承担了国家重点试验示范工程和跨省区电力项目的质量监督任务,圆满完成了甘肃酒泉——湖南湘潭、内蒙扎鲁特——山东青州等五个±800千伏直流输电工程、锡盟——胜利1000千伏交流输电工程等跨省区特高压工程项目以及12个百万千瓦机组火电项目的质量监督工作,为保障工程建设质量发挥了积极作用。各中心站的质监工作范围涵盖输变电、火电、核电、风电、光伏、生物质发电和部分水电项目,基本实现了电力项目全覆盖。 

  电力工程质量监督面临的问题  

  近年来,我国电力建设取得了巨大的成就,与此同时,随着我国电力建设的发展,技术难度加大和外部风险因素增多,电力工程质量问题也逐渐显现。

  火电建设方面,由于国家相继出台“停缓建已纳入规划、核准和在建的煤电建设项目”等宏观调控政策,火电建设市场规模大幅回落,市场竞争愈发激烈甚至恶性竞争,一些企业在市场竞争中通过低价中标的方式获得项目,不在合理工程造价范围之内的项目,为工程质量和施工安全埋下隐患。

  水电建设方面,当前水电建设重点主要集中在我国西南地区和藏区,由于这些区域地震烈度高且地震频繁,崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害频发,水电站的防震抗震能力和工程质量已成为水电工程建设的关键问题。尤其是藏区,其自然生态环境保护的标准更严、要求更高,不仅事关科学技术问题,还涉及民族和宗教问题。此外,在水电大发展的背景下,建设工期也一再提前,不合理的施工工期将直接影响工程的质量。

  风电、光伏发电等新能源发电建设方面,由于近年来建设项目数量激增和建设地点分散,多数投资主体缺乏电力建设和项目管理经验,工程项目基本建设和质量监管程序执行不到位,导致资质审核把关不严、违法转包、违规分包和工程建设强制性标准执行不到位等问题时有发生。

  当前国家经济政策调整和能源结构转型步伐加快,电力工程质量自身风险增大,同时法律法规不健全、机制不顺等多因素叠加,导致了电力工程质量监督工作面临诸多新问题和新挑战,集中体现在以下三方面。

  一是法律法规制度体系不完善。“十五”以来,全国电力建设工程发展迅速,从2000年到2017年之间,全国发电装机容量增加了4倍多,电力建设规模大大增加,但是目前工程质量管理的上位法依旧是2000年颁发的《建设工程质量管理条例》,无论从时间、内容、建设规模和管理体制上来说,都已经发生了巨大变化,急需根据当前工程质量管理工作需要尽快修订,从法律上解决当前建设工程监督管理工作存在的诸多问题。

  此外,安全监管和质量监管相混淆也造成了质量监督工作责任不清、职责不明的尴尬局面。两者所依据的上位法完全不同,工作方式、工作内容、专业要求和工作关注点也完全不同,现行《电力工程质量监督检查大纲》等规章制度对质量监督工作的界定十分明确,但在实际工作中,很多机构和企业罔顾两者的本质区别,简单地认为质量监督就是安全监督。在实际工作中,又往往简单地用企业的安全质量管理替代了政府的质量监督。调研过程中,电力工程质量监督湖北中心站负责人指出,工程质量监督应以本体质量为本,但是现在有些部门对质量监督工作的要求已经偏离质量为本的宗旨,比如工期的问题、绿色施工措施等,这些都属于施工过程控制和文明施工的内容,不是本体质量问题;而生产准备更与本体质量无关,而这些都写在质量监督的规定和要求里面,导致了质量监督责任不明、界限不清。

  二是组织机构不顺问题仍然突出。按照国家能源局最新文件规定,电力工程质量监督站(在中电联,负责火电、核电和输变电工程)和可再生能源发电工程质量监督站负责全国电力工程质量监督工作,电力工程质量监督中心站(以下简称“中心站”)可开展可再生能源发电工程质量监督工作。调研组在云南、河南和湖北中心站的调研走访中,各中心站一致反映,专业技术人员结构已经不适应新时代的要求。其一,厂网分开已经十多年,各中心站仍挂靠在电网企业,发电专业技术人员已越来越少,无法得到补充。其二,各企业均视中心站为内部机构,对电源企业难以形成有效管辖,同时自电力部撤销之后,各中心站再没有得到当地电力主管部门的有效授权。其三,目前各中心站人员大多由电网公司基建部人员兼职,缺少专门人员编制,“同体”监督现象没法解决。其四,随着我国发电装机结构清洁化发展提速,非化石能源装机比重进一步提高,小型水电、风电、光伏发电等新建项目越来越多,项目规模小且建设地点分散,各中心站承担工程质量监督工作的频次增加、难度加大,势必导致中心站现有专业技术力量不足的矛盾会越来越突出。

  三是质监经费问题始终未得到解决。 2008年11月,财政部、国家发展改革委颁发了《关于公布取消和停止征收100项行政事业性收费项目的通知》(财综〔2008〕78号文),取消了工程质量监督行政性事业收费项目。根据规定,质监机构的工作经费改由同级财政预算予以保障。但是,取消收费后,由于电力工程质量监督机构设在电力企业,机构和人员管理体制未能及时理顺,没有渠道向同级财政申请经费,财政预算内资金落空,导致电力工程质监经费一直没有明确的经费来源。云南、河南和湖北中心站均反映,2009年取消收费后,中心站经费一直是在网省公司基建部报销,项目站经费在地市分公司基建部报销。过去,公司在职人员兼职开展现场质量监督检查,每次可领取200元/项目的补贴(文件规定是800-1200元),由于审计通不过,兼职费用被要求全额上缴廉政账户。多年来,所有在职人员从事工程质量监督完全是靠觉悟、做贡献,不能领取一分钱报酬。尤其是在中心站财务账户注销后,经费更加困难,各中心站已连年欠下外聘专家补贴,导致外聘专家开展工作更是难上加难。其次,随着电力建设的蓬勃发展,新技术、新材料的不断使用,原有的质量检测仪器设备已经老化和落后,急需要更新换代,但是这部分经费来源没有着落。多数中心站开展工作已经难以为继。

  促进电力工程质量监督的政策措施建议

  当前,我国经济发展从高速增长向高质量发展转型,电力发展正加快推进质量、效率和动力三大变革,这给电力建设提出了更高的要求。电力工程质量监督工作唯有打破束缚,求新求变,才能适应高效经济和能源电力绿色清洁发展的要求。

  一是进一步完善“总站-中心站-项目站”三级管理体系,确保监督范围内全覆盖。

  2013年以来,“总站-中心站-项目站”三级管理体系逐步走向成熟。电力工程质量监督总站全面贯彻中电联“立足行业、服务企业”的宗旨,大家始终秉持“质量为本”和“质量目标一致”的共赢理念,坚持“示范引领,问题警示,督促引导”的监督检查工作原则,坚持理念创新和方法创新,对所承担的工程质量监督任务,主动在“优化服务”方面下功夫。总站、各中心站和项目站认真履行职责,广大质量监督人员恪尽职守,兢兢业业地开展各项监督检查工作,及时发现问题,认真督促整改,为确保电力工程建设质量,促进电力工业的健康发展作出了积极的贡献。

  2018年3月14日,《国家能源局关于印发进一步加强电力建设工程质量监督工作意见的通知》(国能发安全[2018]21号文)颁布实施,文中提出了进一步加强质监工作的各项要求。因此,在机构建设方面,应按照《国家能源局关于印发电力工程质量监督体系调整方案的通知》(国能电力[2012]306号)和《国家能源局关于加强电力工程质量监督工作的通知》(国能安全[2014]206号文)的文件精神,进一步完善三级管理体系,做好电力工程质量监督工作的顶层设计,明确机构编制,把质量监督的人、财、物配置好。其一,在当前申请专项财政经费不现实的情况下,建议政府有关部门联合发文明确,把电力建设工程质量监督费计入企业运营成本,这样才能确保购买质监仪器设备和外聘专家有经费来源,另外兼职人员费用摊销到电网公司成本也就名正言顺。其二,进一步完善中心站的机构设置,一是建议在各网省公司内部,将中心站机构和人员从基建部门中独立出来,同时根据电源建设项目的现实需要,采取派驻方式,由电源企业选派专家常驻中心站协助开展工作,解决发电专业人员缺乏的问题。中心站仍然按区域开展包括新能源发电工程在内的所有项目的质量监督工作。各质监机构在区域能源主管部门(或监管机构)的授权范围内,强化监督手段,提高服务意识,确保监督范围内的电力工程项目百分之百全覆盖,凡各级政府核准或审批的电力建设项目都要同步开展质量监督。

  二是确立由“监督”到“培育”转变的新理念,强化服务意识。

  在国家深化行政体制改革、推进“放管服”工作的大背景下,电力工程质量监督工作要始终秉持“质量为本”和“质量目标一致”的共赢理念,坚持“示范引领,问题警示,督促引导”的监督检查工作原则,坚持理念创新和方法创新,对所承担的工程质量监督任务,主动在“优化服务”方面下功夫。在监督检查中,不仅要对照规程规范指出存在的问题,以消除质量隐患,同时也要发现质量管控亮点,培育典型,通过推广示范,促进各企业质量管理水平的整体提升,实现共赢。质监机构要发挥专业优势,协助电力建设项目确立科学的质量目标,为企业培育和提高项目管理水平提供引领性服务。在做好质量监督工作的同时,也应该探索性地适应工程建设企业的需求,积极协助各企业推进全面质量管理、开展全面质量管理培训和指导,推广卓越绩效管理,为电力工程提高项目管理水平提供指导和保障,做到由“监督”向“培育”的服务模式的转变。

  三是调整质量监督工作规则,充分发挥第三方认证和质量检测的作用。

  电力工程项目建设是一个复杂、庞大的系统工程,工程质量受到人员、设备、环境等多重因素的影响,而且这些因素贯穿于整个施工过程。所以,在工程建设过程中只有对影响工程质量的所有因素严加控制,严格按建设程序办事,严格按建设规范控制质量,才能保证工程项目质量达到预定目标。质量管控的受益方是投资人或者企业,只有工程质量提高,项目正常可持续地运行,才能发挥更大的效益。因此,政府主管部门应适应新情况,适当调整质量监督工作规章,简化内容、程序和环节,落实企业主体责任,建立责任追究制。质监机构要分层次明确质量监督工作要求,强化企业对参建单位资质审核的监督,强化对企业质量管理体系认证的监督,充分发挥第三方认证和检验检测机构的作用,加强对工程实体质量的检验检测,逐步实现监督检查的定量化,用科学的认证和检测数据来做评判,尽量减少人为因素的影响。目前,《电力工程检测试验管理办法》和《电力工程检测试验费用定额》已经实施多年,采取公开招标方式选定检测单位的条件已经成熟。因此,在电力行业建立政府购买服务、质监机构负责实施、第三方认证及检测单位配合的质量监督工作机制是完全可行的。

  百年大计,质量第一。改革开放40年来,电力工程建设为我国电力高速发展打下了坚实的基础。当前,我国能源电力正向高质量发展转型升级,电力工程建设要全面贯彻落实党的十九大报告中提出的“质量第一、效益优先”精神,实现由“中国速度”向“中国质量”转变,同时也需要全社会、各企业和广大建设者齐心协力,共同建设“讲诚信、重质量”的文化氛围,促进各方合作共赢,开创更加辉煌壮丽的电力强国之路。

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